Rapport interimaire sur la procédure de décision par consensus

Conseil Oecuménique des Eglises
COMITÉ CENTRAL
Genève, Suisse
26 août - 2 septembre 2003

Rapport interimaire sur la procédure de décision par consensus

 
1. A la suite de la décision du Comité central de s’orienter sur une procédure de décision par consensus, un petit groupe d'examen a été constitué par le secrétaire général, d'entente avec les membres du Bureau. Ce groupe a commencé par analyser les problèmes et questions à examiner dans cette perspective, en tenant compte du rapport de la Commission spéciale sur la participation des orthodoxes, et notamment de son annexe B. Un rapport provisoire a été soumis au Comité exécutif en février 2003. La question a également été abordée par le Comité directeur de la Commission spéciale, réuni à Thessalonique du 4 au 7 juin.

2. L'analyse prend pour point de départ l'actuel Règlement des débats (art. XVI du Règlement du COE). A la suite d'une comparaison avec le manuel utilisé par l'Eglise unie d'Australie, on a conclu que la distinction actuelle entre trois catégories de séances – séance générale, séance administrative et séance délibérante – devrait être revue et simplifiée. Pour faire plus de place à des dialogues et des échanges de vues authentiques sur des sujets particuliers, il pourrait être bon d'instaurer des séances « d'information ». On estime également qu'il faudrait clarifier la procédure de fixation de l'ordre du jour et la répartition des sujets entre les divers organes directeurs. Actuellement, les procédures du COE prévoient que les sujets sont présentés et discutés en plénière, où les décisions sont prises, avant d'être examinés en détails dans les comités d'examen qui formulent des recommandations. En revanche, dans la plupart des procédures fondées sur le consensus, de petits groupes discutent d'une proposition, avant que le résultat de cette discussion soit présenté en plénière par un groupe de rapporteurs. Il faut examiner les avantages et inconvénients des deux méthodes. Par ailleurs, les procédures d'intervention (prise de parole) doivent également être revues. Enfin, il faut déterminer clairement si le consensus doit constituer la procédure normale pour toutes les décisions à prendre sur les questions figurant à l'ordre du jour ou si, comme le propose la Commission spéciale, certaines questions devraient continuer à être soumises au vote.

3. Sur la base des avis et des recommandations formulés par le Comité exécutif et par le Comité directeur de la Commission spéciale, le groupe d'examen a poursuivi ses consultations et peut maintenant présenter le rapport intérimaire ci-dessous.

I. Pourquoi introduire la méthode du consensus?

A. Lors de la fondation du Conseil œcuménique des Eglises en 1948, la majorité de ses membres venaient d'Europe et d'Amérique du Nord. Les procédures adoptées d'emblée par le COE reflétaient essentiellement les règles parlementaires occidentales appliquées par les Eglises protestantes de ces régions. Lorsque le COE s'élargit pour devenir une communauté fraternelle d'Eglises véritablement mondiale et s'ouvrit à une plus grande participation des responsables d'Eglises femmes et jeunes, on vit se manifester toujours plus vivement une certaine frustration suscitée par ces procédures parlementaires. Depuis quelques années, on s'est mis à souhaiter que les méthodes de gouvernement du Conseil reflètent plus fidèlement les changements que cette organisation a connus depuis sa création.

B. A Harare, la Huitième Assemblée a adopté le document sur « la conception et la vision communes » du COE (CVC), et a défini plus clairement le COE comme une communauté fraternelle d'Eglises qui s'efforcent de répondre ensemble à leur vocation commune, ce qui entraînait des changements à la Constitution et au Règlement. Sur la base du document CVC, la Commission spéciale sur la participation des orthodoxes a recommandé, entre autres changements, que le COE adopte une procédure de décision par consensus pour répondre aux préoccupations exprimées depuis longtemps par les Eglises orthodoxes qui, minoritaires dans les divers organes directeurs du COE, redoutaient de continuer à rencontrer de grandes difficultés pour faire entendre et adopter leurs points de vue. Cette recommandation faisait écho à la conviction maintes fois exprimée qu'il était temps d'adopter la méthode du consensus.

C. La manière dont les Eglises réglementent leur participation au Conseil œcuménique des Eglises est en relation directe avec la qualité de la communauté qu'elles vivent et recherchent. Les moyens par lesquels elles expriment leurs vues communes sont aussi importants que les décisions auxquelles elles parviennent. Le processus est aussi important que le résultat final. Dans le meilleur des cas, le COE appelle des Eglises de traditions confessionnelles et d'origines géographiques diverses à nouer des relations plus étroites entre elles, à s'édifier mutuellement à l'intérieur du corps du Christ, à être à l'écoute des traditions et des expériences des autres, à intercéder les unes pour les autres, à s'exprimer clairement et à dialoguer au sujet de leurs convictions communes et de leurs divergences les plus profondes, afin de progresser dans la foi et de resserrer les liens de leur communauté. Dans le Nouveau Testament, on trouve l'image très parlante qui assimile l'Eglise – à la fois diverse et une – au corps du Christ. Dans la première épître aux Corinthiens (12,12-27), Paul rappelle que les membres du corps ont besoin les uns des autres. Pour bien fonctionner, un corps doit intégrer les aptitudes et les contributions de tous ses membres. Le COE devrait avoir pour objectif d'adopter des procédures qui fassent le meilleur usage des capacités, de l'histoire, de l'expérience, de l'engagement et de la tradition spirituelle de tous ses membres.

D. Le consensus consiste à formuler l'opinion générale des participants à une séance sans recourir au vote. Il y a consensus dans l'un des cas suivants:
· tous les participants sont d'accord (unanimité);
· la plupart des participants sont d'accord et ceux qui ne le sont pas estiment que la discussion a été à la fois exhaustive et équitable et que la proposition reflète l'opinion générale des membres présents; la minorité donne alors son assentiment à la proposition;
· les participants reconnaissent que les opinions divergent et conviennent d'en rendre compte dans la proposition elle-même (et non seulement dans la procès-verbal);
· les participants conviennent d'ajourner l'examen de la question;
· les participants conviennent qu'aucune décision ne peut être prise.

E. Aucune méthode de gouvernement ne peut fonctionner parfaitement ou aisément en toute circonstance. Les délibérations du COE, comme d'autres moments de sa vie d'organisation, continueront à susciter la joie et la souffrance. Mais nombreux sont ceux qui souhaitent se distancer des procédures parlementaires parce que, de par leur nature même, elles engendrent des réactions antagonistes. On est « pour » ou « contre » une proposition, et il n'est souvent pas possible d'examiner toute la gamme des points de vue. En adoptant la méthode du consensus, on exprime l'espoir que tous les participants au dialogue seront sur pied d'égalité avec les autres, qu'il s'agisse des traditions minoritaires, des petites Eglises ou des grandes. Ce changement tend à assurer à tous la possibilité de participer plus pleinement. Le consensus vise à encourager la franchise et l'honnêteté dans la communication pour permettre aux Eglises de relever les défis et de saisir les chances qu’implique leur engagement de rester ensemble.

F. La méthode du consensus devrait constituer la règle lors de toutes les délibérations du Conseil, y compris les réunions du personnel, les sous-groupes des organes directeurs, le Comité central et l'Assemblée. Elle devrait aussi s'appliquer pour décider quels seront les sujets et thèmes de discussion et la manière de les aborder, c'est-à-dire pour formuler l'ordre du jour. Les discussions et les projets de rapports devraient refléter tous les points de vue pendant toute la durée du processus, du début à la fin. Il sera certainement plus facile d'appliquer la méthode du consensus au sein des principaux organes directeurs si tous les sous-groupes et comités font de même, c'est-à-dire si ceux-ci rédigent des rapports qui indiquent où ils sont d'avis qu'un accord peut être obtenu et où cela ne semble pas possible. La volonté de formuler à tout prix un accord là où il n'y en pas fait souvent obstacle à la participation et à un dialogue authentique. Au contraire, formuler un accord qui existe vraiment manifeste la force du témoignage de la communauté.

II. Principes de gouvernement

A. Au sein du COE, tout système de gouvernement devrait avoir les objectifs suivants:

(1) être aussi simple que possible et limiter la complexité au strict nécessaire;
(2) être transparent;
(3) favoriser la participation et le dialogue dans l'ensemble des groupes;
(4) empêcher un participant ou un petit groupe d'exercer sa domination;
(5) mener avec courtoisie, respect et amabilité des discussions où les participants expriment des points de vue sincères et parfois antagonistes sur des questions qui figurent au cœur de leurs convictions chrétiennes;
(6) assurer le bon déroulement des débats et la prise de décisions en temps opportun;
(7) examiner des solutions de rechange originales;
(8) empêcher qu'un petit nombre de participants n’ait le pouvoir de faire obstacle aux décisions que la grande majorité serait prête à prendre;
(9) empêcher que le président n’oriente les débats dans des directions qui ne sont pas celles que souhaitent les participants;
(10) renforcer la capacité des Eglises appartenant à la communauté fraternelle du COE à s'engager dans le témoignage et le service communs.

III. Formulation de l’ordre du jour et répartition des tâches entre les divers organes directeurs

A. Lorsque la Commission spéciale mentionne l'élaboration de l'ordre du jour du COE, elle se réfère non pas à la liste des décisions à prendre pendant telle ou telle session d'un organe directeur, mais bien plutôt au processus par lequel certains thèmes et problèmes sont soumis à l'attention du COE. C'est pourquoi il faut distinguer entre « le programme » et « l'administration » du COE. Les grandes orientations des activités de programme sont fournies d'abord par le Comité d'orientation du programme de chaque Assemblée, et approfondies par le Comité du programme durant la période qui la suit. En outre, avec la création du Comité d'examen des directives II, on s'est efforcé de donner au Comité central la possibilité de prendre des initiatives concernant le programme en formulant des recommandations au Comité du programme ou aux organes consultatifs. Les commissions et groupes consultatifs contribuent par leurs conseils à élaborer le programme du Conseil. Il importera de préciser comment le « comité paritaire » participera au processus d'élaboration et de surveillance du programme.

B. En général, le terme de « prise de décisions » se réfère aux tâches « administratives » des organes directeurs du Conseil. Pour une meilleure compréhension, il importe de distinguer les différents niveaux de gestion et d'attribuer à chacun les tâches qui lui incombent:

Assemblée: élection du Comité central et du Collège présidentiel; révision de la Constitution et du Règlement; examen des rapports du Comité central et adoption des lignes directrices du programme.

Comité central: élection du Comité exécutif et des membres du Bureau, y compris le secrétaire général; nomination des commissions et groupes consultatifs; nomination des cadres supérieurs; politique financière et budgétaire; gestion du programme.

Comité exécutif: décisions administratives; nomination du personnel.

C. Les déclarations publiques peuvent être formulées par tous les organes directeurs, y compris le Bureau et le secrétaire général. Les déclarations publiques de l'Assemblée et du Comité central doivent concerner les questions d'une certaine importance, au moins à moyen terme.

D. En examinant les procédures de définition des tâches, il faut avoir le souci d'augmenter la transparence. Normalement, ces procédures sont contrôlées et dirigées par le Bureau et le Comité exécutif. L'idée de préparer des ordres du jour commentés pour toutes les réunions où des décisions doivent être prises a été favorablement accueillie. Pour les réunions des organes directeurs, il serait souhaitable que l'ordre du jour annoté et les documents y relatifs soient envoyés aux participants 4 à 6 semaines avant la réunion.

E. Un grand nombre de points mineurs de l'ordre du jour ne commencent pas par être traités en plénière avant d'être soumis aux sous-comités ou aux comités d'examen: ils sont inclus d'emblée dans l'ordre du jour du sous-comité, aux membres duquel la documentation requise est distribuée, et mise à disposition de la plénière pour information. Pour améliorer la transparence de la procédure, on propose d'envoyer les ordres du jour annotés des divers comités d'examen et sous-comités à tous les membres du Comité central et à tous les délégués à l'Assemblée. Comme les recommandations concernant les décisions seront élaborées dans les comités d'examen et les sous-comités, cette distribution permettra aux membres de faire connaître leurs préoccupations à d'autres sous-comités que celui dont ils font partie, ou de demander à faire partie d'un autre sous-comité. En outre, les sous-comités devraient être encouragés à tenir un procès-verbal de leurs discussions, qui serait mis à disposition de tous les membres des organes directeurs qui en feraient la demande. Ainsi, le rapport et les recommandations soumis à l'examen et à la décision de la plénière pourraient être limités à un petit nombre de questions importantes.

IV. Catégories de séances

A. Le Règlement prévoit actuellement ce qui suit: « L'Assemblée siège soit en séance générale (cf. article XVI.4), soit en séance administrative (cf. article XVI.5), soit en séance délibérante (cf. article XVI.6). Le Comité directeur détermine la catégorie de séance qui convient à l'examen des questions à étudier. » Dans la pratique, cette distinction n'a pas toujours été respectée, et il est arrivé qu'une séance change de catégorie au cours de son déroulement sans qu'il y ait eu de décision formelle à cet égard, ce qui suscite une certaine confusion.

B. Il convient surtout d'établir une distinction claire entre les séances réservées à la discussion, au dialogue et aux échanges et celles au cours desquelles des décisions doivent être prises. Les séances de dialogue peuvent avoir un caractère cérémoniel ou général, être consacrées à des actes de témoignage publics, à l'information, à la délibération ou simplement à la présentation de divers points de vue. Les seules décisions pouvant être prises lors de telles séances porteraient sur des points de procédure, par exemple pour décider de poursuivre la discussion sur un rapport ou de renvoyer un objet à un sous-comité, et seraient prises par un vote à la majorité simple.

C. La seconde grande catégorie est celle des séances de décision. Elles seraient consacrées aux élections, aux nominations, aux propositions portant sur la structure, l'organisation, le budget ou le programme du Conseil œcuménique des Eglises, ainsi qu'à des questions de théologie ou d'orientation générale. Normalement, une séance de décision de l'Assemblée ou du Comité central aurait pour base un rapport, une recommandation ou une proposition ayant fait l'objet d'un examen attentif et bénéficiant de l’appui, par consensus, du groupe ou du sous-comité qui les présente. Le président devrait indiquer clairement de quelle catégorie de séance il s'agit; le changement de catégorie lors de l'examen d'un même point de l'ordre du jour pourrait exiger l'assentiment des participants.

D. Lors des séances de dialogue, notamment en plénière, le président laissera suffisamment de temps pour que tous les points de vue puissent être exprimés. On prévoira de fréquentes possibilités d'échanges dans des « groupes de table » ou petits groupes. De cette manière, on assurera une meilleure participation à la discussion et les questions complexes pourront être tirées au clair. Il faudra cependant trouver le moyen d'intégrer les discussions « autour d'une table » dans le dialogue en plénière. Les expériences des Eglises qui ont commencé à appliquer la méthode du consensus montrent qu'il existe diverses possibilités d'y parvenir.

V. Procédure de décision

A. La méthode du consensus devrait être appliquée en principe à toutes les décisions prises par les organes directeurs du COE. Il n'y a pas de raison de différencier entre des domaines qui sont tous étroitement liés les uns aux autres: les décisions concernant les finances et le budget affectent celles qui se rapportent aux programmes et aux ressources humaines, et réciproquement. Il ne serait pas logique, dans la perspective d'un changement de conception, de conserver la méthode de prise de décisions traditionnelle pour certains sujets et d'adopter celle du consensus pour d'autres.

B. Le Comité directeur de la Commission spéciale estime que l'admission de nouvelles Eglises membres devrait aussi se faire par consensus. Comme cela entraînerait une modification de la Constitution du COE (article II), le Comité central devra donner des instructions claires à ce sujet.

C. Il semble raisonnable et nécessaire de conserver le vote à la majorité, simple ou qualifiée, dans les cas particuliers suivants:
· modifications de la Constitution (pour lesquelles une majorité qualifiée est nécessaire);
· élections (selon les règles propres à chaque cas);
· approbation des comptes annuels et du rapport des vérificateurs (majorité simple);
· quelques points de procédure mineurs (majorité simple).

Les trois premiers cas devraient être précisés dans le Règlement.

D. En ce qui concerne les points de procédure mineurs, ils devraient être mentionnés expressément ou faire l'objet d'une formulation générale dans le Règlement, laissant à la présidence une certaine latitude dans ses décisions. Il s'agit de prendre des décisions sans perdre de temps, par exemple lors de l'adoption d'un ordre du jour non contesté, de l'élection des scrutateurs ou de la modification de l'horaire d'une journée.

E. Toutes les procédures préalables à une prise de décision par un organe directeur du COE, y compris la préparation des décisions faisant l'objet d'un vote mentionnées ci-dessus, doivent être soumises à la méthode du consensus. Cette disposition concerne par exemple tous les comités et sous-comités de l'Assemblée et des Comités exécutif et central. Lorsqu'il n'est pas possible de parvenir à un consensus lors des délibérations d'un tel comité ou sous-comité (examen des directives, finances, désignations, etc.), les opinions divergentes devraient être mentionnées dans le rapport à l'organe directeur.

VI. Interventions

A. Dans toute délibération, l'ordre dans lequel les orateurs prennent la parole peut jouer un rôle décisif. Le système actuellement appliqué dans les grandes réunions (Comité central, Assemblée) donne au président l'autorité et le pouvoir de choisir parmi ceux qui ont demandé à prendre la parole. Cette méthode permet au président de déterminer l'ordre des interventions entre celles qui soutiennent ou contestent des propositions, celles qui soulèvent des questions et celles qui présentent d'autres propositions. Cette méthode permet aussi au président d'inviter certaines personnes à prendre la parole, acte de courtoisie qui joue un rôle important dans certaines traditions.

B. Avec ce système, et malgré les efforts des présidents, les personnes qui n'ont pas la possibilité de prendre la parole peuvent se sentir frustrées en voyant que les débats n'ont pas tenu compte de leurs préoccupations ou que les orateurs ont été choisis selon des critères dont la transparence n'est pas évidente.

C. Une manière de régler les interventions consiste à avoir trois micros, ou davantage, derrière lesquels les personnes désirant parler se mettent en file. Un micro pourrait être réservé aux orateurs approuvant la proposition, un autre à ceux qui la critiquent, un troisième à ceux qui veulent poser des questions ou présenter d'autres propositions, etc. Le président pourrait diriger les débats en enclenchant les micros en alternance, de manière à permettre un échange de vues approfondi. Des méthodes de ce genre ont été appliquées avec succès dans certaines grandes réunions du COE.

D. Cette méthode exige que les participants qui veulent parler ou être reconnus comme intervenants prennent l'initiative de faire la queue, ce qui pourrait dissuader les personnes timides ou celles qui préfèrent être invitées à prendre la parole par le président.

E. On peut envisager d'appliquer tantôt la méthode actuelle, tantôt l'autre, soit pendant une séance, soit d'une séance à l'autre. Il existe certainement d'autres solutions qui devraient être envisagées.

F. Quelle que soit la méthode retenue, les règles suivantes doivent être respectées:
· un participant ne peut s'exprimer qu'avec l'autorisation du président;
· tout participant peut soulever une motion d'ordre à n'importe quel moment;
· tous les orateurs doivent mentionner leur nom et celui de leur Eglise;
· chaque intervention doit être limitée dans le temps, pour donner au plus grand nombre possible de participants la possibilité de s'exprimer.

G. Les personnes qui souhaitent intervenir dans le dialogue mais qui n'ont pas le droit de participer aux prises de décisions – représentants d'Eglises en association avec le Conseil, délégués œcuméniques, observateurs – ne peuvent prendre la parole que si elles sont reconnues comme intervenants par le président à la suite d'une demande écrite de leur part; elles ne peuvent pas faire la queue derrière un micro pendant les interventions sans permission expresse du président.

VII. Assistance à la présidence

A. Il est évident que le rôle du président est primordial dans l'application de la méthode du consensus. Tous les règlements des Eglises qui l'ont adoptée insistent sur la nécessité de prévoir une formation adéquate pour les présidents. Dans le contexte du COE où se rassemblent différentes traditions ecclésiales et culturelles, il convient d'élaborer un style de présidence qui facilite les délibérations et les prises de décisions par consensus. Il faudra donc rédiger un manuel comportant les directives destinées aux présidents des réunions du COE.

B. Il faudrait trouver le moyen de tirer profit de l'expérience d'Eglises comme l'Eglise unie d'Australie. Des experts venus de ces Eglises pourraient être invités à une réunion du Bureau avant la première application de la méthode du consensus pour rendre les membres du Bureau attentifs aux modifications de leur rôle entraînées par cette méthode. Ces experts pourraient aussi être invités à siéger aux côtés des membres du Bureau pendant la première session du Comité central où la méthode serait appliquée et durant l'Assemblée de 2006, afin de surveiller le bon déroulement de la procédure et d'offrir leurs conseils au Bureau.

C. Un autre aspect de la méthode du consensus qui doit retenir l'attention concerne la manière de rédiger le procès-verbal. Dans de nombreux cas, le déroulement du dialogue sera plus important que les termes de la résolution ou recommandation finale. C'est pourquoi il faut donner des directives précises aux personnes chargées du procès-verbal. Il pourrait être utile de placer ces personnes à proximité du président, afin qu'elles puissent intervenir en cas d'incertitude concernant le contenu ou la forme exacte de l'accord auquel on est parvenu. La personne chargée du procès-verbal devrait être considérée comme faisant partie de « la présidence » de la réunion concernée.

VIII. Coprésidents

A. En examinant toutes les manières possibles d'appliquer le principe de parité, on a envisagé la possibilité d'avoir deux présidents et deux vice-présidents pour les organes directeurs du COE. Si la logique de cette solution et donc sa légitimité ont été généralement admises, l'aspect pratique soulève des nombreuses questions.

B. A ce propos, voici quelques éléments à examiner soigneusement:
· l'aspect « symbolique » du fait d'avoir une seule personne à la tête de l'organe directeur (ce qui est le cas dans presque toutes les instances conciliaires ecclésiales);
· les difficultés techniques posées par le fait d'avoir deux personnes qui représentent simultanément la communauté (notamment en cas d'urgence);
· les incertitudes liées à un éventuel système de rotation (à l'intérieur d'un mandat limité dans le temps);
· la lourde tâche qui sera celle du président lors du passage à la méthode du consensus;
· la possibilité que le fait d'avoir des coprésidents renforce le pouvoir du secrétaire général.

C. Plusieurs tentatives de trouver une solution n'ont pas abouti, y compris la dernière discussion en date du Comité directeur de la Commission spéciale (Thessalonique, juin 2003). C'est pourquoi il est nécessaire de poursuivre le débat. Voici quelques questions qui pourraient servir de point de départ:

· La parité devrait-elle être limitée aux présidents ou pourrait-on aussi l'envisager au niveau du Bureau?
· Pourrait-on envisager d'introduire la parité dans tous les comités du Comité central – du moins pour une période limitée et à titre expérimental?
· Comment pourrait-on concilier la parité avec la nécessité d'assurer une représentation équilibrée des régions et des sexes?

IX. Poursuite du travail

A. Le Comité exécutif et le Comité directeur de la Commission spéciale ont examiné comment poursuivre le travail. Ils sont tombés d'accord pour estimer que le Comité central, lors de sa session de 2003, devrait définir les grandes orientations du travail qui reste à faire, sur la base du présent rapport élaboré par un petit groupe d'examen.

B. Après la session de 2003 du Comité central, un colloque spécial, où seraient invités des représentants des Eglises ayant l'expérience de la méthode du consensus, devrait être organisé avant la réunion du Comité exécutif de février 2004. Ce colloque aurait pour tâche principale d'élaborer les premières règles de procédure et de préparer un manuel en vue de leur introduction.

C. Après la réunion du Comité exécutif de février 2004, le projet de règlement devrait être communiqué aux Eglises membres et aux membres du Comité central pour information et commentaires éventuels. A la lumière de ceux-ci, le petit groupe d'examen réviserait le projet pour permettre au Comité exécutif d'adopter le texte définitif lors de sa réunion de l'automne 2004.

D. Lors de la session du Comité central de février 2005, on appliquerait la nouvelle méthode du consensus pour la première fois, ce qui permettrait de la mettre à l'épreuve. A la lumière des expériences ainsi faites, le règlement et le manuel pourraient être révisés une nouvelle fois avant d'être adoptés définitivement et utilisés à la Neuvième Assemblée.