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2. Responsabilité de protéger. Déclaration sur la responsabilité de protéger

23 février 2006

Le rapport ci-après a été présenté à l'Assemblée qui en a pris acte. Les résolutions qu'il contient ont été proposées par le Comité des questions d'actualité et approuvées par l'Assemblée par consensus. Les opinions divergentes exprimées par des délégué(e)s à l'Assemblée sont consignées sous forme de notes à la fin du document.

Introduction

1. En janvier 2001, le Comité central du Conseil oecuménique des Eglises a pris acte du document intitulé «La protection des populations menacées par la violence armée : définition du point de vue éthique du Conseil oecuménique des Eglises». Ce texte, qui demandait aux Eglises de poursuivre l'étude de la question, a également constitué le début d'un processus d'étude et de consultation au sein du COE, mis en place par la Commission des Eglises pour les affaires internationales (CEAI). Mais les Eglises ne sont pas seules à se lancer dans une réflexion approfondie sur les aspects éthiques et théologiques de la responsabilité de protéger. Lors d'une réunion à New York en 1999, le secrétaire général des Nations Unies Kofi Annan avait demandé au pasteur Konrad Raiser, secrétaire général du Conseil oecuménique des Eglises (COE), d'apporter sa contribution au débat international sur «l'intervention humanitaire» en plaçant celle-ci dans une perspective théologique et éthique.

2. L'usage de la force à des fins humanitaires constitue un sujet de controverse dans de nombreux milieux intellectuels et politiques. Si certains estiment que le recours à la force ne doit pas être évité lorsqu'il peut mettre fin à de graves violations des droits de la personne, d'autres ne peuvent approuver que des interventions utilisant des moyens non violents et inventifs. D'autres encore accordent une priorité très haute à l'intégrité et à la souveraineté territoriales. Par la force des choses, les Eglises participent à ce débat, et on retrouve dans les milieux du COE les trois positions divergentes déjà formulées lors des débuts du mouvement oecuménique. A la Première Assemblée du COE à Amsterdam, en 1948, ces trois positions furent formulées comme suit : 

«Tout en pensant que le chrétien peut être appelé, suivant les circonstances, à participer à la guerre, certains considèrent que la guerre, avec ses destructions massives, ne peut jamais constituer un acte de justice. 

Faute d'institutions supranationales impartiales, le règne du droit, selon d'autres, ne peut être finalement assuré que par l'action militaire. Il faut donc enseigner clairement aux citoyens qu'ils doivent défendre le droit par la force s'il le faut. 

D'autres, enfin, refusent le service militaire sous toutes ses formes, dans la conviction que la volonté de Dieu exige de leur part un témoignage absolu contre la guerre et pour la paix et qu'elle réclame un témoignage analogue de la part de l'Eglise.» 

3. Dans l'histoire, certaines Eglises se sont trouvées au nombre de ceux qui ont justifié des interventions militaires débouchant sur des guerres désastreuses. Dans de nombreux cas, elles ont par la suite reconnu leur culpabilité. Au cours du 20e siècle, les Eglises ont pris davantage conscience de leur vocation à exercer un ministère de guérison et de réconciliation, par delà les frontières nationales. La création du COE peut être considérée comme un résultat de cette redécouverte. Dans le Nouveau Testament, Jésus nous invite à aller au delà de l'amour du prochain et à aimer aussi l'ennemi. Ce commandement se fonde sur la nature aimante de Dieu qui se révèle au plus haut point dans la mort de Jésus Christ pour tous en engloutissant leur hostilité et en préférant la miséricorde à la rétribution (Rm 5,10; Lc 6,36). L'interdiction de tuer est au coeur même de toute l'éthique chrétienne (Mt 5,21-22). Mais le témoignage biblique nous ouvre aussi à une anthropologie qui considère la capacité de l'être humain à faire le mal à la lumière de la nature déchue de l'humanité (Gn 4). Pour les chrétiens, le défi consiste à rechercher la paix au milieu de la violence. 

4. Les Eglises membres du Conseil oecuménique confessent ensemble la primauté de la non-violence, fortes de leur conviction que chaque être humain est créé à l'image de Dieu et partage la nature humaine assumée par Jésus Christ dans l'incarnation. Cela est conforme aux articles de la Déclaration universelle des droits de l'homme. C'est dans cet esprit que le COE a lancé la Décennie «vaincre la violence»: les Eglises en quête de réconciliation et de paix - 2001-2010, qui se déroule parallèlement à la Décennie internationale des Nations Unies pour la promotion d'une culture de la non-violence et de la paix, 2001-2010. C'est dans les personnes les plus vulnérables que le Christ devient visible à nos yeux (Mt 25,40). La responsabilité de protéger les plus vulnérables va bien au delà des frontières nationales et religieuses. C'est une responsabilité oecuménique qui conçoit le monde comme la maison unique de Dieu, créateur de toutes choses. Les Eglises rendent hommage au témoignage fort des nombreuses personnes qui ont reconnu la responsabilité de protéger ceux qui sont faibles, pauvres et vulnérables par la non-violence, parfois au prix de leur vie. 

De l'«intervention humanitaire» à la «responsabilité de protéger»

5. La notion de «responsabilité de protéger» a été élaborée par la Commission internationale de l'intervention et de la souveraineté des Etats (CIISE), dans son rapport de décembre 2001. Ce texte fait passer le débat de la perspective des intervenants à celle des personnes ayant besoin d'aide et redéfinit ainsi la souveraineté comme un statut qui entraîne des responsabilités plutôt que comme un pouvoir absolu. Cette notion novatrice repose sur le souci des besoins et des droits des populations civiles et sur les responsabilités qu'entraîne la souveraineté, et non seulement sur les droits qui en découlent. C'est pourquoi le fait de passer de l'intervention à la protection place les citoyens au coeur du débat. Les Etats ne peuvent plus se dissimuler derrière leur souveraineté pour commettre des violations des droits humains à l'égard de leurs citoyens et jouir d'une impunité totale. 

6. Les Eglises sont favorables à la norme internationale sur la responsabilité de protéger en cours d'élaboration, qui pose que c'est aux gouvernements qu'incombe la responsabilité première et souveraine de veiller à la sécurité de leurs populations. En fait, la souveraineté d'un Etat dépend de sa capacité à assumer la responsabilité de protéger le bien-être de son peuple et d'y contribuer. Lorsqu'il y manque de manière flagrante, que ce soit par négligence, par manque de moyens ou en s'attaquant directement à sa population, la communauté internationale a le devoir de venir en aide aux populations et aux Etats et, dans le pire des cas, d'intervenir dans les affaires intérieures de l'Etat, pour sauvegarder les intérêts et la sécurité des personnes. 

La prévention, notre préoccupation prioritaire

7. La fidélité à l'égard de cette responsabilité de protéger signifie principalement la prévention - prévention de ces agressions catastrophiques visant les individus et les communautés dont le monde a été témoin au Burundi, au Cambodge, au Rwanda, au Soudan, en Ouganda, en République démocratique du Congo et dans le cas d'autres crises provoquées par l'homme. Des études du COE démontrent que, bien que les Eglises ne soient pas du même avis sur l'usage de la force pour la protection des personnes, elles s'accordent sur le rôle essentiel des efforts de prévention pour éviter et, si possible, traiter la crise avant qu'elle ne prenne des proportions sérieuses. La protection devient nécessaire lorsque la prévention a échoué, c'est pourquoi les Eglises soulignent l'importance de faire porter tous les efforts sur celle-ci. Si une intervention extérieure - par la force ou par des moyens non violents - peut paraître inévitable dans certaines situations, les Eglises devraient cependant se préoccuper tout autant d'augmenter la capacité des personnes sur place à intervenir elles-mêmes, en renforçant les structures de la société civile et les formes modernes de partenariat entre les domaines public et privé, que ce soit au niveau de la prévention ou de la protection. Les Eglises sont appelées à proposer leur autorité morale pour permettre la médiation entre acteurs de force inégale. 

8. La prévention de cette catastrophe que constitue l'insécurité humaine exige qu'on s'attaque aux causes profondes de celle-ci ainsi qu'à ses causes plus immédiates ou directes. D'une manière générale, il s'agit à long terme de rechercher la sécurité humaine et la transformation de la vie dans la perspective du royaume de Dieu. Les éléments essentiels en sont le développement économique (répondre aux besoins essentiels), l'éducation universelle, le respect des droits de la personne, le bon gouvernement, une politique inclusive, le partage du pouvoir, le commerce équitable, le contrôle des instruments de la violence (en particulier les armes légères), le respect du droit grâce à des institutions chargées d'assurer la sécurité, soumises aux lois et responsables, et la confiance dans les institutions publiques. D'autre part, lorsqu'il s'agit de réagir immédiatement et de manière préventive à l'apparition de crises sécuritaires, il convient de prendre des mesures spécifiques pour atténuer l'insécurité et pour donner des raisons d'espérer que les institutions et mécanismes nationaux, forts du soutien et de l'attention de la communauté internationale, feront tout leur possible pour éviter une crise au niveau de la sécurité humaine. 

9. Au niveau national, les gouvernements devraient examiner leurs actes pour prendre conscience des menaces qui se dessinent, créer des mécanismes pour attirer l'attention des autorités et d'autres instances sur ces menaces, faire participer la société civile et les Eglises à l'examen des conditions de la sécurité et de l'insécurité, instaurer des dialogues nationaux, sans oublier d'y intégrer les acteurs non étatiques, prendre conscience des problèmes émergents et encourager les gens à rechercher des solutions et à développer des plans d'action nationaux. 

10. La prévention exige qu'on se soucie des situations d'insécurité dès leur apparition, avant qu'elles n'engendrent des crises, ce qui exige des mécanismes de prévention spécifiques - alertes avancées, identification des menaces naissantes ou des conditions d'insécurité - et la volonté politique d'agir avant que la crise ne se produise. Pour cela, il faut développer la compréhension des conditions de vie et des besoins des gens, en faisant appel à la collaboration de la société civile et plus particulièrement des communautés religieuses, enracinées dans les réalités quotidiennes, spirituelles et physiques, de la population. Ces communautés jouent un rôle primordial dans les processus de création de la confiance et de recherche de la vérité dans de nombreux contextes de crise - commissions de vérité et de réconciliation, centres de guérison des traumatismes, lieux de rencontre sûrs pour des groupes antagonistes, etc. 

Créer une sensibilité oecuménique face aux dilemmes de l'usage de la force

11. Il importe de distinguer entre prévention et intervention. Dans la perspective de l'Eglise et de l'oecuménisme, s'il y a intervention, c'est que la prévention a échoué. La responsabilité de protéger s'applique en tout premier lieu à la protection des civils contre toute crise grave en matière de droits de la personne et à la prévention de tels actes. La responsabilité de la communauté internationale se manifeste essentiellement par des mesures de prévention non militaires : mise à disposition de secours et de personnel humanitaires et d'envoyés spéciaux, développement des capacités, renforcement d'infrastructures locales durables, sanctions économiques et embargos sur les armes, etc. La communauté internationale a le devoir d'assurer la sécurité humaine avant que les troubles ne dégénèrent et ne prennent des dimensions catastrophiques. C'est là le devoir de protéger, en prévenant les atteintes à la sécurité, aux droits et au bien-être des gens dans leurs maisons et leurs communautés, et à l'intégrité de l'environnement dans lequel ils vivent. 

12. En appelant la communauté internationale à venir en aide aux personnes vulnérables victimes de souffrances et menacées de périls extraordinaires, la communauté des Eglises n'entend pas dire qu'il n'est jamais défendable ni jamais nécessaire de recourir à la force pour protéger ces personnes. Ce refus de principe d'exclure le recours à la force ne se fonde pas sur la certitude naïve qu'on peut compter sur la force pour résoudre des problèmes délicats. Il se fonde plutôt sur la certitude qu'il faut se préoccuper en priorité du bien-être des personnes, notamment de celles qui sont particulièrement vulnérables ou qui sont totalement livrées aux caprices et à l'arbitraire de leurs bourreaux. Il est tragique de constater que ce sont surtout les civils, notamment les femmes et les enfants, qui sont les premières victimes de ces situations d'extrême insécurité et de guerre.  

13. Le recours à la force est avant tout la conséquence d'un échec : n'avoir pas su empêcher ce qui aurait pu l'être par une vision et des actes appropriés; ayant admis cet échec, le monde doit faire ce qu'il peut pour limiter les souffrances et les dangers qui en résultent. La force n'est justifiable que si elle sert à empêcher l'usage de la force armée et à restaurer un régime civil en respectant strictement la proportionnalité des moyens. Cette force doit être soumise au droit internationali conformément à la Charte des Nations Unies et ne peut être envisagée que par ceux qui respectent eux-mêmes strictement ce même droit. Il s'agit là d'une condition impérative. On ne peut accepter de violer le droit, même lorsque ce renoncement entraîne - dans une optique militaire - des désavantages ou une perte d'efficacité à court terme. De même que les individus et les communautés vivant dans des sociétés stables et prospères peuvent, en cas d'urgence, faire appel à l'aide armée de la police lorsqu'ils sont soumis à des menaces exceptionnelles, de même les Eglises admettent que des populations menacées par des violences hors du commun doivent avoir le droit de faire appel et d'avoir accès à une protection. 

14. C'est pourquoi les Eglises reconnaissent que le recours à la force en vue de protéger peut constituer, dans certaines circonstances, une option qui, sans garantir le succès, mérite d'être choisie, parce que le monde n'a pas su et ne sait toujours pas imaginer d'autres moyens de venir en aide à ceux qui se trouvent dans des situations désespérées. Il convient de noter que certaines personnes, dans les Eglises, refusent de recourir à la force dans quelque circonstance que ce soit. Leur forme de responsabilité consiste à s'en tenir à faire oeuvre de prévention, quoi qu'il en coûte, allant même, en dernière extrémité, jusqu'à risquer une intervention non violente face à l'usage de la force. Ces manières d'agir peuvent aussi échouer, mais il convient de les respecter en tant qu'expressions de la responsabilité chrétienne. 

Les limites de l'usage de la force

15. Toutefois, les Eglises ne croient pas que le recours à la force brutale puisse déboucher sur un nouvel ordre de paix et de sécurité. En limitant expressément ce recours à des objectifs de protection immédiats, elles insistent sur la nécessité de trouver des solutions à long terme, à savoir la restauration de conditions dans lesquelles la majorité des gens soient en sécurité et où leurs besoins essentiels économiques, sociaux et sanitaires soient assurés, où les libertés et les droits fondamentaux soient respectés, où les instruments de la violence soient sous contrôle et où la dignité et la valeur de tous soient affirmées; de telles solutions à long terme ne peuvent être imposées par la force. En fait, en limitant l'usage légitime de la force aux opérations de protection, on reconnaît que les souffrances des sociétés profondément ébranlées ne peuvent pas être allégées rapidement ni par des moyens militaires ni par la diplomatie et que, pendant tout le processus long et pénible de mise en place des conditions permettant une paix durable, les plus vulnérables ont le droit d'être protégés des menaces les plus manifestes. 

16. L'utilisation de la force à des fins humanitaires ne peut jamais constituer une tentative de trouver des solutions militaires à des problèmes sociaux et politiques ou de créer, par des voies militaires, de nouvelles réalités sociales et politiques. Elle a au contraire pour objectif de désamorcer les menaces imminentes et de soulager les souffrances dans l'urgence, en attendant de trouver des solutions à long terme par d'autres moyens. C'est pourquoi l'usage de la force à des fins humanitaires doit être intégré dans une vaste gamme d'efforts économiques, sociaux, politiques et diplomatiques visant à changer les conditions immédiates et à long terme qui sont à la racine d'une crise. A long terme, des contingents policiers internationaux devraient être formés et entraînés en vue de ces tâches, qu'ils accompliraient dans le cadre du droit international. Leurs interventions devraient être accompagnées d'opérations de secours humanitaire entièrement distinctes, et il faudrait leur donner les moyens et la volonté de demeurer auprès des personnes menacées jusqu'à ce que l'ordre et la sécurité publics soient restaurés et que les autorités locales disposent des moyens de poursuivre l'édification d'une paix durable. 

17. Les moyens déployés à des fins humanitaires doivent aussi se distinguer clairement des méthodes et des objectifs militaires. Ces opérations ne constituent pas une guerre visant à la défaite d'un Etat, mais une tentative de protéger les populations en danger d'être harcelées, persécutées ou tuées. Ces activités s'apparentent plutôt à celles d'un corps de police - sans impliquer forcément un recours à la force d'une ampleur similaire -, puisqu'il ne s'agit pas de «gagner» un conflit ni d'éliminer un régime. Ceux qui y participent n'ont d'autre but que de protéger les personnes en danger et de garantir une certaine sécurité publique, tandis que d'autres autorités et institutions recherchent des solutions aux problèmes. 

18. Il peut donc y avoir des circonstances dans lesquelles les Eglises concernées appellent de leurs voeux une intervention à des fins humanitaires. Ces appels seront toujours adressés à la communauté internationale et impliquent un processus de discernement et de prise de décision conforme à la volonté de la communauté internationale et respectueux des règles du droit international. Ces appels ne seront probablement pas lancés sans quelque hésitation, car les Eglises, comme d'autres institutions et personnes, auront toujours conscience que la situation de danger aurait pu être évitée et aurait dû l'être. Dans de telles circonstances, les Eglises pourraient être amenées à reconnaître leur culpabilité collective du fait de leur incapacité à prévenir les crises qui ont mis les gens en danger. 

Résolution : 

La Neuvième Assemblée, réunie à Porto Alegre, Brésil, du 14 au 23 février 2006,

1. adopte la Déclaration sur la responsabilité de protéger, et exprime sa gratitude envers toutes les Eglises membres et les personnes qui ont participé au processus d'étude et de consultation sur « la responsabilité de protéger, réflexion éthique et théologique» ; elle demande au Comité central de continuer à élaborer des lignes directrices à l'intention des Eglises membres sur la base des principes de ce rapport;

2. préconise la prévention en tant qu'instrument privilégié et préoccupation première des Eglises en matière de responsabilité de protéger. Comme les Eglises et les autres communautés religieuses, ainsi que leurs responsables, sont ancrés dans les réalités quotidiennes - spirituelles et matérielles - des populations, ils ont à la fois la responsabilité et la possibilité de participer à l'élaboration de systèmes de protection et de prévention des conflits, tant au niveau national que multilatéral. Les Eglises et les autres communautés religieuses ont la responsabilité particulière de participer à la détection précoce des conditions d'insécurité, ainsi que de l'exclusion économique, sociale et politique. La prévention est le seul moyen fiable de protection, et la détection précoce de la détérioration d'une situation du point de vue de la sécurité exige l'attention constante de ceux qui collaborent étroitement avec les populations touchées et jouissent de leur confiance;

3. se joint à d'autres chrétiens du monde entier pour se repentir de notre incapacité collective à vivre dans la justice, à promouvoir celle-ci. Il n'est possible d'adopter une telle attitude dans le monde que si on reconnaît la seigneurie du Christ au-dessus de toute autre loyauté, et par l'action de l'Esprit Saint. La solidarité critique avec les victimes de la violence et la volonté de les défendre contre toutes les forces d'oppression doivent aussi marquer nos efforts théologiques pour être une Eglise plus fidèle. Le ministère de l'Eglise auprès des personnes ayant besoin de protection et leur accompagnement reposent sur une vie entièrement partagée avec l'humanité dans toutes les circonstances de la vie, dans les bons et les mauvais jours;

4. réaffirme que le ministère de réconciliation et de guérison des Eglises joue un rôle important pour favoriser le dialogue national et politique en vue de l'unité et de la confiance. Dans une vision unificatrice de l'Etat, tous les éléments de la population doivent avoir le sentiment d'être impliqués dans l'avenir du pays. Les Eglises devraient insister tout particulièrement sur le fait que la souveraineté est synonyme de responsabilité. Sous la souveraineté de Dieu, nous estimons que l'humanité a le devoir de se préoccuper de tous ses membres et de toute la création. La souveraineté exercée par les institutions humaines repose sur la responsabilité de nous protéger réciproquement, et de protéger l'ensemble de la création;

5. invite la communauté internationale et les gouvernements des Etats à renforcer leur capacité de mettre en place des stratégies de prévention et de limitation de la violence en collaborant avec les institutions de la société civile, à contribuer au développement d'un droit international fondé sur les droits de la personne et à soutenir la création de stratégies susceptibles de traiter des violations flagrantes de ces droits;

6. prie instamment le Conseil de sécurité des Nations Unies, lorsque la prévention a échoué et que les gouvernements ne peuvent ou ne veulent pas assurer la protection à laquelle les populations ont droit, de prendre en temps voulu des mesures efficaces, en coopération avec les organisations régionales appropriées, pour protéger les civils en situation de grand danger et pour promouvoir des actions urgentes destinées à rétablir une sécurité et un bien-être durables dans le strict respect des droits, de l'intégrité et de la dignité des populations locales;

7. invite également la communauté internationale et les gouvernements à investir beaucoup plus de ressources et de moyens de formation pour les interventions non violentes et l'accompagnement des populations vulnérables;

8. demande au Comité central d'envisager une étude impliquant toutes les Eglises membres et les organisations oecuméniques visant à élaborer une déclaration oecuménique détaillée sur la paix, fermement ancrée dans une théologie structurée. Cette déclaration devrait traiter de sujets tels que la paix juste, la responsabilité de protéger, le rôle et le statut juridique des combattants non étatiques, le conflit des valeurs (par exemple intégrité territoriale et vie humaine). Elle devrait être adoptée en conclusion de la Décennie « vaincre la violence » en 2010.

i Une opinion divergente a été formulée par John Alfred Steele, délégué de l'Eglise anglicane du Canada, qui estime que la stricte application du droit international ne devrait pas empêcher d'intervenir dans des situations extrêmes telles que le génocide ou le massacre généralisé des populations civiles.