Rapport intérimaire sur l'étude sur le génocide dans le contexte de la « Crise du Darfour »

ANNEXE à la déclaration sur la crise du Darfour dans le contexte du Soudan

1. Au cours de sa session tenue à Genève, Suisse, du 30 août au 6 septembre 2006, le Comité central du COE « a demandé au personnel d'étudier la question de savoir si l'utilisation du terme génocide était appropriée dans le cas de la crise du Darfour, à la lumière des conventions internationales sur ce sujet, en vue de conseiller les Eglises. »

2. Avant de regarder de près la crise du Darfour et les réactions de la communauté internationale, il convient d'analyser et d'examiner la définition juridique du terme génocide et les problèmes particuliers qu'il pose dans le contexte actuel.

Analyse du terme génocide

3. Le terme de génocide a été utilisé pour la première fois par le juriste Raphael Lemkin, qui a combine le mot grec genos (race ou tribu) avec le suffixe latin -cide (de caedere – massacrer, tuer). A la suite des horreurs de l'Holocauste, il a fait campagne pour que le génocide soit reconnu comme un crime en droit international. Ses efforts ont conduit à l'adoption de la « Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide », adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 9 décembre 1948 et entrée en vigueur en janvier 1951. L'article II de la Convention donne une définition juridique du crime de génocide. Selon cette définition, le génocide « s'entend de l'un quelconque des actes ci-après, commis dans l'intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux comme tel: a) meurtre de membres du groupe; b) atteinte grave à l'intégrité physique ou mentale de membres du groupe; c) soumission intentionnelle du groupe à des conditions d'existence devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle; d) mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe; e) transfert forcé d'enfants du groupe à un autre groupe ». La Convention impose aussi aux Etats signataires le devoir de « prévenir et sanctionner » le génocide. La même définition a été reprise ultérieurement par le statut des deux tribunaux ad hoc – le Tribunal pénal international pour le Rwanda (article 2) et le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (article 4) – et finalement par le Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) (article 5).

4. Au fil des années, la définition du génocide a fait l'objet de vastes débats. Nombre de personnes ont soutenu qu'elle est trop étroite et que, de ce fait, un grand nombre des massacres de masse perpétrés depuis l'adoption de la Convention n'en relèvent pas. Quelques-uns des arguments invoqués en faveur de ce point soulignent que la Convention exclut les groupes politiques et sociaux pris pour cible. En outre, la définition se limite aux actes dirigés contre des personnes et exclut des actes visant l'environnement qui fait vivre ces personnes. Un autre problème est le fait qu'il est extrêmement difficile de prouver l'intention sans doute possible. Dans le même ordre d'idées, on se trouve face à la difficulté de définir ou de mesurer ce que recouvre le terme « partiel » et d'établir le nombre de morts à partir duquel on peut parler de génocide. Une autre dimension qui devrait aussi être prise en considération est la répugnance manifestée par les Etats membres de l'ONU à accuser d'autres Etats membres ou à intervenir.

5. Ce qui distingue le génocide d'autres crimes contre l'humanité est l'intention de détruire, totalement ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux. Des actes perpétrés contre ces groupes avec l'intention de les discriminer, mais non l'intention de les détruire, constituent des crimes contre l'humanité, et non un génocide. Comme on le voit, il existe une nette distinction entre ces deux catégories, ce qui fait qu'il devient très difficile de qualifier de génocide un crime donné.

6. Pour déterminer si un crime particulier constitue un génocide, il faut établir si des arguments fondés sur des faits, selon les critères du droit, ont été présentés. Il faut réunir des preuves concrètes susceptibles de prouver sans doute possible qu'un tel crime a été commis. La récolte de telles preuves peut s'avérer très difficile, particulièrement lorsque les crises durent encore, comme dans le cas du Darfour.

Développements internationaux concernant la crise du Darfour

7. En janvier 2005, une Commission internationale d'enquête sur le Darfour, mandatée par la résolution 1564 de 2004 du Conseil de sécurité des Nations Unies, a soumis un rapport au secrétaire général, déclarant que « le gouvernement du Soudan n'a pas mené une politique de génocide ». Néanmoins, la Commission mettait en garde: « cela ne devrait en aucun cas être considéré comme diminuant la gravité des crimes perpétrés dans cette région. Des infractions internationales telles que les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre qui ont été commis au Darfour ne sont peut-être pas moins graves et odieuses qu'un génocide ». Après l'adoption de ce texte, le Conseil de sécurité des Nations Unies (ONU) adopta la résolution 1593 (31 mars 2005), déférant le conflit qui continuait au Darfour à la CPI. Par la suite, en avril 2007, la CPI a lancé les premiers mandats d'arrêt dans le cadre d'une enquête de trois ans sur les crimes de guerre au Darfour, Soudan, contre Ali Kushayb, chef de la milice Janjaweed, et contre Ahmad Muhammad Harun, ministre soudanais des Affaires humanitaires; celui-ci passe pour avoir été l'un des cerveaux à l'origine des massacres et des déplacements bien attestés dans la région. Le procureur n'ayant pas trouvé de preuves suffisantes pour engager des poursuites pour génocide, ils ont été accusés de 51 crimes contre l'humanité et crimes de guerre. Entre-temps, le Conseil des droits de l'homme, au cours de sa 6^e session en décembre 2007, a reconduit pour un an le mandat du rapporteur spécial sur la situation des droits de l'homme au Soudan.

8. Le 14 juillet 2008, Luis Moreno-Ocampo, procureur de la CPI, a soumis aux juges de la Chambre préliminaire la demande d'un mandat d'arrêt contre le président du Soudan, Omar Hassan Ahmad Al Bashir, pour génocide, crimes contre l'humanité et crimes de guerre. Trois ans après que le Conseil de sécurité l'eut chargé de diligenter une enquête au Darfour, et sur la base des preuves réunies, le procureur a conclu qu'il y a des motifs raisonnables de penser que le président Al Bashir du Soudan porte la responsabilité pénale relative à dix chefs d'accusation de génocide, de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre.

9. Selon les preuves du ministère public, le président Al Bashir a orchestré et mis en œuvre un plan visant à détruire une partie substantielle des groupes Four, Masalit et Zaghawa en raison de leur appartenance ethnique. Le procureur a déclaré:

10. Selon les preuves réunies, le procureur a dit que pendant plus de cinq ans, les forces armées et la milice/Janjaweed ont attaqué et détruit des villages sur l'ordre du président Al Bashir. Elles ont ensuite chassé les survivants dans le désert. Des millions de civils ont été arrachés aux terres qu'ils occupaient depuis des siècles, tous leurs moyens de survie ont été détruits, leurs terres dévastées et prises par de nouveaux occupants. Ceux qui parvenaient jusqu'aux camps de personnes déplacées étaient soumis à des conditions faites pour entraîner leur destruction (massacres, viols, famine).

11. On notera que le Soudan n'est pas signataire de la CPI, mais la Cour est compétente pour agir dans ce cas, parce que le Conseil de sécurité lui en a donné le mandat par la résolution 1593 de mars 2005. La Chambre préliminaire va maintenant, ces prochains mois, passer en revue et évaluer les preuves qui lui ont été présentées. Si les juges estiment qu'il y a des raisons de penser que le président Omar Al Bashir a commis les crimes allégués, ils décideront de la meilleure manière de l'amener à comparaître devant la Cour. Si les juges lancent le mandat d'arrêt, le Soudan aura l'obligation d'arrêter son propre président, ce qui reviendrait à dire que le président se livre lui-même; il est plus que probable que cela n'arrivera jamais.

12. En vertu de l'article 89, le président Al Bashir pourrait aussi être arrêté s'il se rend dans l'un des 106 Etats parties au Traité. L'article 89 du statut de la Cour stipule que celle-ci « peut présenter à tout Etat sur le territoire duquel une personne est susceptible de se trouver une demande … tendant à ce que cette personne soit arrêtée et lui soit remise… »

13. C'est la première fois que le procureur de la CPI prononce une inculpation contre un chef d'Etat, innovation en matière de réduction des droits de souveraineté nationale qui ont caractérisé le droit international ces dernières années. Les véritables conséquences de cette évolution ne sont pas encore visibles. Entre-temps, par la résolution 1828 du 31 juillet, le Conseil a reconduit le mandat de la Mission de l'Union africaine (UNAMID) pour 12 mois. Auparavant, à la suite de la demande du procureur adressée à la CPI pour qu'elle lance un mandat d'arrêt contre le président Al Bashir, d'intenses négociations avaient eu lieu pour que l'on insère dans la résolution une formulation suspendant les poursuites de la Cour en vertu de l'article 16 du Statut de Rome. Selon cet article:

14. La majorité était opposée à cette proposition, mais un compromis a été trouvé: la résolution soulignerait la nécessité de poursuivre en justice les auteurs de crimes graves (et l'obligation des gouvernements en la matière) et mentionnerait aussi les inquiétudes de certains membres du Conseil au sujet de la demande de mandat d'arrêt contre le président Al Bashir. La résolution prenait note de l'intention de ces membres d'approfondir ces questions.

15. Le Darfour continuera à faire l'objet de l'attention du Conseil de sécurité de l'ONU. On s'attend en particulier à ce que ses membres débattent des questions relatives au déploiement de l'UNAMID et aux poursuites actuellement en cours devant la CPI. On ignore si des propositions formelles pour la suspension des poursuites contre le président soudanais Al Bashir devant la CPI seront présentées en septembre. Un rapport du Groupe d'experts chargé de surveiller les sanctions est attendu pour le 15 septembre 2009.

16. Il faut noter que les divergences existant au sein du Conseil sur des questions relatives à la CPI vont probablement continuer. La Chine, la Russie, l'Afrique du Sud, la Libye, le Burkina Faso et l'Indonésie soutiennent la suspension des poursuites en cours devant la CPI. D'autres membres du Conseil pensent qu'il est plus important de sauvegarder les mécanismes juridiques et de faire en sorte que les responsabilités soient assumées.

17. Mais des évènements récents concernant la question de la CPI semblent indiquer aussi que certains de ces membres pourraient envisager la possibilité d'une suspension, en faveur du président Al Bashir, des poursuites de la CPI en vertu de l'article 16. La condition de cette suspension serait que Khartoum entreprenne des démarches sérieuses pour améliorer la coopération avec la CPI, notamment agir de manière crédible contre d'autres accusés, coopérer réellement avec le déploiement de l'UNAMID, faciliter l'aide humanitaire et créer des conditions favorisant véritablement le processus de paix. Il semble aussi que l'on se rende compte qu'il faudrait peut-être exercer des pressions sur les rebelles à cet effet.

18. D'autre part, le gouvernement soudanais a annoncé une initiative de réconciliation pour le Darfour comportant une conférence nationale de dialogue, mais jusqu'à présent, aucune date n'a été mentionnée officiellement. Le gouvernement a aussi nommé un procureur chargé d'entamer des poursuites pour des crimes graves commis au Darfour. Mais le scepticisme reste de mise en raison des retards, de l'absence de législation sur de tels crimes en droit soudanais et des faiblesses de la justice soudanaise. Le gouvernement continuerait à refuser de donner suite aux mandats d'arrêt lancés contre Ahmed Haroun et Ali Kushayb. Ainsi, nombreux sont ceux qui ne sont apparemment pas convaincus par les efforts récents de Khartoum pour créer des mécanismes favorisant la justice et l'obligation de rendre des comptes, se souvenant d'autres initiatives semblables qui, selon eux, manquent de crédibilité.

19. Concernant le Darfour, la principale question est de savoir si le Conseil peut faire quoi que ce soit pour encourager les parties à avancer en direction d'un véritable cessez-le-feu et d'un processus de paix. Un autre problème est celui de la sécurité qu'il faut améliorer et, dans ce contexte, des meilleurs moyens propres à faire avancer le déploiement de l'UNAMID.

20. Il est également probable que les questions concernant la justice et l'obligation de rendre des comptes préoccupent les membres, et notamment celle de savoir si l'on peut trouver un équilibre susceptible de sauvegarder l'intégrité et l'indépendance de la CPI et d'éviter l'impunité, d'encourager le Soudan à coopérer avec l'UNAMID, d'améliorer les perspectives d'un cessez-le-feu et d'un processus de paix au Darfour et de maintenir une stabilité générale au Soudan. A cet égard, les options pourraient être les suivantes:

21. Si l'option consistant à envisager des mécanismes juridiques nationaux pour remplacer la CPI était prise en considération, des problèmes importants pourraient surgir. Outre les questions citées, relatives à la capacité judiciaire et à l'indépendance, le système juridique du Soudan ne comporte pas de dispositions spécifiques concernant les crimes contre l'humanité, les crimes de guerre et le génocide.

22. Une autre question se pose encore, celle de savoir si le Conseil doit étendre ses préoccupations aux problèmes plus vastes auxquels le Soudan est confronté, en particulier si le Conseil doit agir en ce qui concerne la situation qui prévaut entre le nord et le sud du Soudan: comment au mieux faire avancer la mise en œuvre de l'Accord global de paix à propos des élections de 2009 et du référendum sur l'indépendance du sud en 2011, fixer la frontière nord-sud et le statut d'Abyei et règlementer le partage des revenus pétroliers.

23. Entre-temps le sommet de l'Union africaine (UA) a adopté, au cours de la première semaine de juillet 2009, une résolution selon laquelle elle ne coopèrera pas dans la question d'un mandat d'arrêt pour crimes de guerre lancé contre le président soudanais Omar Hassan Al Bashir. Le Botswana est le seul pays n'ayant pas appuyé la résolution. Le vice-président de ce pays, Mompati Merafhe, a déclaré que lorsque la question du mandat d'arrêt de la CPI contre le président soudanais Omar Al Bashir a été mise sur la table au cours du sommet de l'Union africaine, le colonel Mouammar Gadaffi, dirigeant libyen, n'est pas entré en matière. Il a déclaré que l'UA est opposée au mandat d'arrêt. Le vice-président Merafhe a révélé que seuls le Botswana et le Tchad ont dit ouvertement que le président Al Bashir devrait se rendre à la CPI pour laver sa réputation. Il a ajouté que les autres pays n'avaient pas pris publiquement position sur la question, apparemment à cause de leur proximité avec la Libye ou le Soudan.

24. Dernier épisode en date: le 7 juillet 2009, les procureurs de la CPI ont fait appel contre la décision des juges de cette même Cour de ne pas inculper le président soudanais pour génocide.

Remarques finales

25. Il ressort clairement de l'analyse qui précède que le génocide est une question très complexe comportant des paramètres non seulement juridiques, mais aussi politiques. Le génocide a des implications juridiques, pouvant entraîner une intervention de grande envergure de la part de la communauté internationale; on ne peut donc pas prendre la question à la légère sans mûre réflexion et sans une analyse approfondie de tous les différents éléments d'un cas donné.

26. La recherche de la justice, de la paix et de la réconciliation a été au cœur de la mission des Eglises chrétiennes, conformément aux enseignements de Jésus dans le Sermon sur la montagne: « Heureux ceux qui ont faim et soif de justice. Ils seront rassasiés … Heureux ceux qui font œuvre de paix. Ils seront appelés fils de Dieu. » (Matthieu 5,6-9) Les Eglises ont combattu l'impunité aux niveaux national et international, dans diverses régions du monde, et particulièrement dans les pays qui ont subi des violations flagrantes des droits de la personne. La logique de cette lutte n'a pas tant été de rechercher un châtiment que de surmonter la violence et l'impunité, de soutenir les victimes et de rechercher la paix, la justice et la réconciliation.

27. Dans cette étude de la crise du Darfour, le paradigme de la justice restauratrice s'est révélé comme un moyen de souligner l'importance de réparer les relations brisées au sein des communautés. Par la justice restauratrice, les gens comprennent peu à peu la vulnérabilité de l'autre et reconnaissent son humanité. Cette justice vise à remettre debout les victimes, les auteurs des crimes et les communautés. Une approche centrée sur la victime apparaît comme l'une des caractéristiques des procédures de la justice restauratrice, tant au niveau de la communauté qu'à celui de la nation.

28. Les Eglises et les organisations œcuméniques ont toujours compris les cris des victimes comme l'exigence de respecter leurs droits. Les victimes ont le droit de savoir précisément ce qui est arrivé dans le cas de graves violations des droits de l'homme. C'est dans ce contexte que les Eglises ont fait entendre une voix prophétique à propos du génocide arménien. En 1984, le COE a publié un document d'information générale intitulé « Armenia: the Continuing tragedy » (Arménie, la tragédie permanente). Puis la Commission des Eglises pour les affaires internationales a soulevé la question du génocide arménien à la Commission des droits de l'homme des Nations Unies, en se référant au document « Revised and Updated Report on the Question of the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide » (Rapport révisé et mis à jour sur la question de la prévention et de la répression du crime de génocide). Ce rapport, soumis en 1985 à la Sous-commission de l'ONU pour la prévention de la discrimination et la protection des minorités nationales, « concluait que les massacres des Arméniens avaient constitué un génocide. »

29. Les Eglises doivent une fois de plus assumer leur rôle pionnier et faire entendre leur voix prophétique en ce qui concerne la crise du Darfour. Les derniers évènements au niveau international indiquent aussi que toutes les preuves tendent à montrer que les crimes commis au Darfour contre des civils non combattants remplissent les critères juridiques du crime de génocide tels que définis par la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide et par le Statut de Rome de la CPI.

30. Le conflit du Darfour entre dans sa sixième année et constitue un défi moral pour la communauté internationale, qui ne peut plus taire ni ignorer la détérioration de la situation de milliers d'innocents quotidiennement confrontés à la mort et à la famine et soumis à des conditions d'existence faites pour entraîner leur destruction physique.

31. Au cours de la réunion plénière de haut niveau de l'Assemblée générale des Nations Unies en 2005, les dirigeants du monde entier se sont mis d'accord pour la première fois sur le fait que les Etats ont une responsabilité primordiale de protéger leurs populations et que la communauté internationale doit agir lorsque ces gouvernements ne sont pas capables de protéger les plus vulnérables. La responsabilité de protéger les populations contre le génocide, la purification ethnique, les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité constitue un engagement international pris par les gouvernements de prévenir les crises graves et d'y réagir, où qu'elles se produisent. Cette responsabilité de prévenir, de réagir et de reconstruire à la suite de ces crises incombe en premier lieu et principalement à chaque Etat. Cependant, lorsque les Etats sont manifestement incapables de protéger leurs populations, la communauté internationale doit assumer la responsabilité collective de réagir. Sa réponse devrait tout d'abord se manifester par des moyens pacifiques, puis, si nécessaire, par la force et par des mesures coercitives afin de protéger les civils. La responsabilité de protéger implique qu'aucun Etat ne peut alléguer son droit souverain pour éviter une quelconque forme de surveillance de la part de la communauté internationale lorsqu'il commet ou tolère des violations massives des droits de l'homme à l'encontre de sa population. Les Etats ne peuvent pas non plus détourner les regards sous prétexte que ces violations sont commises hors de leurs frontières, ou parce que des actions proactives pourraient nuire à leurs intérêts nationaux conçus dans une perspective étroite.

32. C'est malheureusement ce qui est arrivé dans le cas de la crise du Darfour. La communauté internationale n'a plus le droit de rester spectatrice et de permettre que des atrocités perpétrées à une vaste échelle, comme c'est le cas au Darfour, continuent en toute impunité. Comme le déclare le « Rapport sur le génocide arménien », adopté par le Comité central du COE tenu à Genève du 15 au 22 février 2005:

33. Les Eglises devraient prendre la tête des efforts visant à promouvoir et à soutenir toutes les initiatives, au plan national et international, qui ont pour but de rechercher la justice et la responsabilité, afin de construire une paix durable au travers d'un processus de réconciliation véritable.

Approuvé à l'unanimité par consensus